A reforma tributária é o assunto do momento. Existem várias propostas, mas a que tem atualmente maior destaque é aquela elaborada pelo CCiF, que está no Congresso. Trata-se da Proposta de Emenda à Constituição nº 45-A, de 2019, do Srº Baleia Rossi (PEC 45/2019).

Já tratei desse tema em vídeo, em especial sobre a reforma que tramita no Congresso Nacional. Para quem prefere esse formato, segue o link: https://www.youtube.com/watch?v=LXIl9nesWFA&t=289s .

Contudo para aqueles que preferem ler a respeito, transcrevo abaixo a Justificativa da PEC 45/2019, que trata de forma detalhada e numa linguagem simples, sobre as razões da reforma, alterações pretendidas, objetivos políticos econômicos e jurídicos.

Com a leitura dessa Justificativa, os leitores com certeza terão informações necessárias e super completas para entender a reforma proposta.

JUSTIFICATIVA

“A presente Proposta de Emenda à Constituição, tem como objetivo propor uma ampla reforma do modelo brasileiro de tributação de bens e serviços, através da substituição de cinco tributos atuais por um único imposto sobre bens e serviços (IBS). Os tributos que serão substituídos pelo IBS são: (i) imposto sobre produtos industrializados (IPI); (ii) imposto sobre operações relativas à circulação de mercado- rias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS); (iii) imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS); (iv) contribuição para o financiamento da seguridade social (Cofins); e (v) contribuição para  o Programa de Integração Social (PIS). O IBS terá as características de um bom imposto sobre o valor adicionado (IVA), modelo adotado pela maioria dos países para a tributação do consumo de bens e serviços.

As mudanças sugeridas no texto constitucional têm como referência a proposta de reforma tributária desenvolvida pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), instituição independente constituída para pensar melhorias do sistema tributário brasileiro com base nos princípios da simplicidade, neutralidade, equidade e transparência.

O modelo proposto busca simplificar radicalmente o sistema tributário brasileiro, sem, no entanto, reduzir a autonomia dos Estados e Municípios, que manteriam o poder de gerir suas receitas através da alteração da alíquota do IBS.

Para permitir um ajuste suave das empresas e das finanças estaduais e municipais às mudanças, são sugeridos dois mecanismos de transição: um relativo à substituição dos tributos atuais pelo IBS e outro relativo à distribuição da receita do IBS entre os Estados e os Municípios.

Por fim, propõe-se a substituição dos atuais critérios de vinculação e partilha da receita do IPI, do ICMS, do ISS, da Cofins e do PIS por um sistema que garante maior flexibilidade na gestão do orçamento e maior transparência para os contribuintes, sem, no entanto, prejudicar nenhuma das áreas beneficiadas pelas atuais destinações de receita destes tributos.

Os efeitos esperados da mudança proposta são extremamente relevantes, caracterizando-se não apenas por uma grande simplificação do sistema tributário brasileiro – com a consequente redução do contencioso tributário e do custo burocrático de recolhimento dos tributos –, mas também, e principalmente, por um significativo aumento da produtividade e do PIB potencial do Brasil.

A seguir é feito um detalhamento das mudanças propostas. Na primeira seção, introdutória, é feita uma descrição sumária dos problemas do atual sistema brasileiro de tributação de bens e serviços, explicando-se como a migração para o modelo do IVA resolveria esses problemas. A segunda seção é dedicada a uma explicação mais detalhada do modelo proposto, enquanto na terceira seção é feita uma descrição, item a item, das mudanças sugeridas no texto da Constituição Federal. Por fim, na quarta seção são feitos alguns comentários finais.

Introdução

A reforma da tributação sobre o consumo no Brasil é urgente por várias razões. As falhas do modelo brasileiro de tributação de bens e serviços prejudicam sobremaneira o crescimento do país, além de gerar distorções competitivas e impossibilitar o conhecimento, pelos cidadãos, da carga tributária incidente sobre os bens e serviços que consomem.

Um primeiro problema do modelo brasileiro é a fragmentação da base de incidência. Enquanto a maioria dos países tributa o consumo através de um único imposto não-cumulativo sobre o valor adicionado (IVA), o Brasil adota uma multiplicidade de impostos sobre a produção e o consumo de bens e serviços. Temos o Imposto municipal sobre Serviços (ISS), o Imposto estadual sobre a Circulação de Mercadorias e sobre a Prestação de Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), o Imposto federal sobre Produtos Industrializados (IPI) e as Contribuições federais para o Programa de Integração Social (PIS) e para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins).

Em segundo lugar, nenhum desses tributos possui as características adequadas ao modelo de tributação sobre o consumo mediante cobrança não- cumulativa sobre o valor adicionado, o que acaba provocando um aumento do custo dos investimentos, a oneração desproporcional da produção nacional relativamente à de outros países, além de um enorme contencioso entre o fisco e os contribuintes.

O ISS é um imposto cumulativo por natureza. A não-cumulatividade do ICMS é frustrada pela não devolução de créditos acumulados e pela existência de uma série de restrições à recuperação de créditos, com destaque para a impossibilidade de tomada de créditos em relação a parte da energia elétrica e dos serviços de telecomunicação.

O IPI tem sua incidência interrompida na cadeia de valor adicionado, o que gera um grande contencioso, além de dificuldades para definição de industrialização e para a classificação dos produtos na tabela de incidência (TIPI), baseada na Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM).

O PIS e a Cofins tiveram sua incidência ampliada para alcançar a receita total em 1998, passando a ser cobrados sobre receitas financeiras além do faturamento da venda de bens e serviços, o que causou enorme confusão no entendimento sobre a natureza dessa tributação. Adicionalmente, o estabelecimento, por norma da Receita Federal, de restrições ao conceito de insumo, resultou em grande contencioso na aplicação do regime não- cumulativo dessas contribuições. A incidência apenas sobre pessoas jurídicas também gera desigualdade em relação a negócios (muitas vezes de grande porte) organizados e geridos por pessoas físicas.

Um terceiro problema do modelo brasileiro resulta da cobrança predominante- mente na origem do ICMS nas operações interestaduais e do ISS nas operações intermunicipais, contrariando o desenho do IVA, que é um imposto cobrado no destino. Este modelo estimulou a guerra fiscal entre estados e municípios – afetando o equilíbrio da estrutura federativa brasileira –, além de gerar um viés antiexportação no sistema tributário do país.

Essas distorções são agravadas pela profusão de alíquotas e pela absurda quantidade de exceções, benefícios fiscais e regimes especiais que caracterizam o PIS, a Cofins, o IPI, o ICMS e o ISS.

Quando consideradas em conjunto, as distorções estruturais dos tributos brasileiros sobre bens e serviços e sua enorme complexidade resultam em uma série de consequências negativas.

Em primeiro lugar, ensejam efeitos econômicos indesejados. Além de onerarem exportações e investimentos, induzem à adoção de formas de organização da produção e comercialização de bens e serviços pouco eficientes. A guerra fiscal do ICMS é bom exemplo de estrutura tributária que influencia negativamente a produtividade brasileira, pois induz a alocação de investimentos em locais onde a produção se faz de forma menos eficiente, não apenas em estados pobres, mas também nos estados mais ricos do país.

Em segundo lugar, geram enorme contencioso e custos de conformidade altíssimos para padrões mundiais, como já demonstrado em vários estudos. O resultado é não apenas redução da produtividade, mas também aumento da insegurança jurídica, prejudicando os investimentos.

Em terceiro lugar, impedem a transparência da carga tributária de tributos que são cobrados das empresas, mas pagos pelo consumidor. Ao contrário do IVA, no qual o montante de imposto pago pelo consumidor corresponde ao recolhido pelas empresas ao longo da cadeia, no Brasil a multiplicidade de alíquotas, benefícios e regimes especiais tornam impossível saber qual o montante    de    tributos    cobrado    ao    longo   da    cadeia    de    produção    e comercialização de qualquer bem ou serviço.

Todos esses problemas poderiam ser resolvidos a partir da aproximação dos tributos brasileiros sobre bens e serviços às características que foram se pacificando por gerações na tributação do consumo por meio do IVA. Mas a transição do modelo brasileiro para um modelo com as características do IVA não é simples, por diversas razões.

Por um lado, há uma série de investimentos que foram feitos com base no sistema tributário atual, com todas as suas distorções. Uma mudança muito rápida do atual modelo para um modelo do tipo IVA poderia inviabilizar competitivamente algumas empresas, ou levar a uma forte redução de margens, com consequente perda de capital. Adicionalmente, grandes alterações no sistema tributário tendem a resultar em mudanças de preços relativos, o que pode gerar resistência por parte de alguns setores econômicos. Por outro lado, há várias questões federativas envolvidas na mudança:

  • no modelo atual os Estados e Municípios possuem autonomia na gestão de seus impostos, e a forma federativa de Estado é uma das cláusulas pétreas da Constituição;
  • a migração da tributação nas transações interestaduais e intermunicipais para o destino afeta a distribuição da receita entre Estados e Municípios, o que tende a gerar resistência por parte dos perdedores; e
  • embora seja altamente ineficiente, a guerra fiscal ainda é vista como um importante instrumento de desenvolvimento regional por parte de alguns

Por fim, os atuais tributos sobre bens e serviços, além de serem partilhados com outros entes federados, possuem uma série de destinações previstas na Constituição. A consolidação de vários tributos em um único IVA, mantidos as atuais vinculações e critérios de partilha, pode resultar em um aumento da rigidez orçamentária, que já é extremamente elevada no Brasil.

A proposta de reforma tributária desenvolvida pelo Centro de Cidadania Fiscal, que serve de base para esta emenda, procura resolver ou, pelo menos, minimizar essas dificuldades através vários mecanismos, entre os quais se destacam:

  • substituição dos cinco tributos atuais sobre bens e serviços por um único imposto, mas preservação da autonomia dos entes federativos através da possibilidade de fixação das alíquotas e da atuação coordenada na cobrança, fiscalização e arrecadação do imposto;
  • transição para que as empresas possam se adaptar ao novo regime e não tenham seus investimentos atuais prejudicados;
  • transição para que os entes federativos ajustem num horizonte de longo prazo aos efeitos da migração para um modelo de cobrança no destino; e
  • redução da rigidez orçamentária, através da substituição das atuais vinculações e partilhas por um sistema baseado em alíquotas singulares do imposto (cuja soma corresponde à alíquota total), gerenciáveis

No item a seguir apresentam-se, de forma resumida, as principais características do modelo incorporado nesta emenda constitucional.

  1. Principais características do modelo proposto

Como mencionado no início desta justificativa, a base da proposta é a substituição de cinco tributos atuais – PIS, Cofins, IPI, ICMS e ISS – por um único imposto do tipo IVA, denominado imposto sobre bens e serviços (IBS).

Pela proposta, o novo imposto sobre bens e serviços (IBS):

  • incidirá sobre base ampla de bens, serviços e direitos, tangíveis e intangíveis, independentemente da denominação, pois todas as utilidades destinadas ao consumo devem ser tributadas;
  • será cobrado em todas as etapas de produção e comercialização, independentemente da forma de organização da atividade;
  • será totalmente não-cumulativo;
  • não onerará as exportações, já que contará com mecanismo para devolução ágil dos créditos acumulados pelos exportadores;
  • não onerará os investimentos, já que crédito instantâneo será assegurado ao imposto pago na aquisição de bens de capital;
  • incidirá em qualquer operação de importação (para consumo final ou como insumo);
  • terá caráter nacional e legislação uniforme, sendo instituído por lei complementar e tendo sua alíquota formada pela soma das alíquotas federal, esta- dual e municipal;
  • garantirá o exercício da autonomia dos entes federativos por meio de lei ordinária que altere a alíquota de competência do respectivo ente;
  • terá alíquota uniforme para todos os bens, serviços ou direitos no território do ente federativo;
    • nas operações interestaduais e intermunicipais pertencerá ao Estado e ao Município de

O modelo é complementado pela criação de um imposto seletivo federal, que incidirá sobre bens e serviços geradores de externalidades negativas, cujo consumo se deseja desestimular, como cigarros e bebidas alcoólicas. A incidência do imposto seletivo seria monofásica, sendo a tributação realizada apenas em uma etapa do pro- cesso de produção e distribuição (provavelmente na saída da fábrica) e nas importações.

As principais características do modelo proposto são descritas a seguir, sendo agrupadas em cinco temas:

  1. características do IBS;
  2. tratamento das questões federativas;
  3. transição para os contribuintes;
  4. transição na distribuição federativa da receita; e
  5. tratamento das vinculações e partilhas

Características do IBS

As características propostas para o imposto sobre bens e serviços (IBS) são basicamente aquelas de um bom IVA, as quais estão bem estabelecidas na literatura.

A incidência sobre uma base ampla de bens, serviços, intangíveis e direitos é importante, porque o objetivo do imposto é tributar o consumo em todas as suas for- mas. Com a nova economia, a fronteira entre bens, serviços e direitos torna-se cada vez mais difusa, sendo essencial que o imposto alcance todas as formas assumidas pela atividade econômica no processo de agregação de valor até o consumo final.

A incidência em todas as etapas do processo produtivo e a não- cumulatividade plena (também conhecida como “crédito financeiro”) são essenciais para que todo imposto pago nas etapas anteriores da cadeia de produção e comercialização seja recuperado. Na prática isso é equivalente a dizer que o imposto pago pelo consumidor final corresponde exatamente à soma do imposto que foi recolhido em cada uma das etapas de produção e comercialização do bem ou do serviço adquirido.

É preciso ter cuidado, no entanto, para que bens e serviços de consumo pessoal não sejam contabilizados como insumos e não sejam tributados. A função da não- cumulatividade é garantir o ressarcimento integral do imposto incidente sobre bens e serviços utilizados na atividade produtiva, mas não desonerar o consumo dos proprietários e dos empregados das empresas, o qual deve ser tributado normalmente.

No tocante ao tratamento do comércio exterior, de vez que visam tributar o consumo final, os IVAs são cobrados de acordo com o princípio do destino, o que significa que o IBS não será cobrado nas exportações, mas se devolverão rápida e integral- mente os créditos acumulados pelos exportadores. Por outro lado, o IBS incidirá nas importações, seja por pessoa física ou jurídica, gerando crédito no caso de importação feita por contribuinte sujeito ao imposto.

O modelo de tributação no destino – caracterizado pela desoneração das expor- tações e tributação das importações – tem duas características importantes. A primeira é que este modelo não distorce o comércio exterior, ou seja, a tributação é a mesma para o bem ou serviço produzido internamente ou importado. A segunda é que o imposto pertence ao país de destino, o que é essencial em um tributo cujo objetivo é tributar o consumo, e não a produção.

A alíquota do IBS deverá incidir “por fora”, ou seja, sobre o preço dos bens e serviços sem o IBS e sem os tributos que estão sendo substituídos pelo IBS. A regulamentação desta característica do imposto, no entanto, será feita apenas na lei complementar.

Outras características importantes do IBS são a garantia de crédito integral e imediato para os bens e serviços adquiridos em processos de investimento (com bens de capital) e a rápida devolução de eventuais saldos credores acumulados por exportadores ou investidores. Tais características garantem uma desoneração completa dos investimentos, reforçando a característica básica do IBS, que é de ser um imposto que incide apenas sobre o consumo.

Embora a regulamentação do prazo de devolução dos créditos seja delegada para a lei complementar, a proposta é que seja muito curto (em princípio apenas 60 dias, prazo suficiente para identificar se há indícios de fraude na originação dos cré- ditos cujo ressarcimento está sendo demandado).

Por fim, duas características muito importantes que estão sendo propostas para o IBS são a adoção de uma alíquota uniforme para todos os bens e serviços (embora podendo variar entre Estados e Municípios) e a vedação a qualquer benefício fiscal no âmbito do imposto.

A adoção de alíquota uniforme evita as questões de classificação – e o consequente aumento do contencioso e do custo de conformidade tributária – que inevitavelmente acompanham modelos com múltiplas alíquotas. De fato,  há um amplo consenso na literatura internacional de que IVAs com alíquota uniforme são superiores àqueles com múltiplas alíquotas. Não por acaso, a grande maioria dos IVAs criados nos últimos 25 anos no mundo tem apenas uma alíquota.

Por outro lado, a vedação a benefícios fiscais busca evitar o risco de que setores específicos busquem um tratamento diferenciado no âmbito do IBS, o que inevitavelmente leva a distorções competitivas e alocativas. A adoção de um regime uniforme de tributação para todos os bens e serviços favorece a discussão democrática entre os consumidores/eleitores e o governo, pois torna absolutamente transparente o custo de financiamento das ações do poder público.

Tributos sobre o consumo – como o IBS e os IVAs em geral – devem ter como função essencial a arrecadação, visando o financiamento adequado de políticas públicas, não sendo adequados para o alcance de outros objetivos de políticas públicas. De fato, em praticamente nenhum país do mundo os IVAs são utilizados para fins de política setorial ou regional. Mesmo como instrumento de política social, os IVAs não são eficientes.

Isto não significa que o modelo não deva contemplar medidas que mitiguem o efeito regressivo da tributação do consumo. Para tanto, propõe-se um modelo em que grande parte do imposto pago pelas famílias mais pobres seja devolvido através de mecanismos de transferência de renda. Este modelo seria viabilizado pelo cruzamento do sistema em que os consumidores informam seu CPF na aquisição de bens e ser- viços (já adotado por vários Estados brasileiros) com o cadastro único dos programas sociais. Trata-se de um mecanismo muito menos custoso e muito mais eficiente do ponto de vista distributivo que o modelo tradicional de desoneração da cesta básica de alimentos.

Tratamento das questões federativas

Uma das principais características do modelo proposto é o respeito à autonomia dos Estados e Municípios na gestão de sua receita, sem, no entanto, gerar a complexidade que resulta da incidência de múltiplos tributos.

Neste modelo, para os contribuintes o IBS será um único imposto, com legislação uniforme e recolhido de forma centralizada, mas para os entes federativos será como se cada um tivesse o seu próprio imposto, na medida em que terão autonomia na fixação da alíquota do imposto.

Para compatibilizar essas duas dimensões do IBS, propõe-se que a alíquota percebida pelo contribuinte seja a soma das alíquotas federal, estadual e municipal e que, nas transações interestaduais e intermunicipais, seja aplicada sempre a alíquota do Estado e do Município de destino.

Operacionalmente, o modelo funcionará da seguinte forma. Haverá três alíquotas de referência do IBS – uma federal, uma estadual e uma municipal – que serão calibradas de forma a repor a perda de receita dos tributos que estão sendo substituídos pelo IBS. Pela proposta, as alíquotas de referência serão calculadas pelo Tribunal de Contas da União e aprovadas pelo Senado Federal. Para a União, a alíquota de referência do IBS será aquela que repõe a perda de receita com o PIS, a Cofins e o IPI, descontado o ganho de receita decorrente da criação do imposto seletivo; para os Estados será aquela que repõe a receita do ICMS do conjunto dos Estados; e para os Municípios será a que repõe a receita de ISS do conjunto dos municípios do país.

A União, os Estados e os Municípios poderão fixar sua alíquota do IBS em valor distinto da alíquota de referência, por meio de lei ordinária. Na ausência de lei do ente federativo fixando a alíquota em valor distinto, a alíquota do IBS será a alíquota de referência.

Embora seja garantida a prerrogativa dos entes federativos de fixar sua alíquota (não a base de cálculo, que será uniforme em todo o país), ela não pode variar entre quaisquer bens, serviços ou direitos. Por exemplo, se a alíquota estadual de referência do IBS for 10%, o Estado de São Paulo poderá reduzi-la para 9% ou aumentá-la para 11%, mas alíquota fixada se aplicará a todas as operações, não sendo possível adotar uma alíquota maior ou menor somente para televisores ou automóveis.

Como cada ente federativo terá sua alíquota, a alíquota final do IBS será formada pela soma das alíquotas federal, estadual e municipal. Se, por exemplo, a alíquota federal do IBS for 7%, a alíquota do Estado de São Paulo for 11% e a alíquota do município de Campinas for 2%, as vendas em Campinas e para Campinas sofrerão a incidência do IBS à alíquota de 20%.

Para o contribuinte o relevante será apenas a alíquota total, não havendo diferenciação entre os entes federativos no cumprimento de obrigações principal ou acessórias. Ou seja, o contribuinte apurará os débitos e créditos do IBS e recolherá o imposto mediante procedimentos unificados e guia única, a exemplo do que ocorre com o regime do SIMPLES Nacional.

Como o IBS é um imposto sobre o consumo, nas operações entre entes federativos deverá ser aplicado o princípio do destino, ou seja, o imposto pertencerá ao Estado e ao Município de destino da operação. Como mencionado anteriormente, nas transações interestaduais e intermunicipais incidirá a alíquota do Estado e do Município de destino.

Para implementar a tributação no destino, será necessário que haja escrituração individual em cada estabelecimento do mesmo contribuinte. Mas o pagamento será unificado, ou seja, os créditos e débitos dos estabelecimentos serão consolidados, gerando uma única apuração e um único recolhimento de IBS por contribuinte.

A operacionalização da distribuição da receita entre os Estados e Municípios, proporcionalmente aos débitos e créditos atribuíveis a cada ente federativo, será regulamentada pela lei complementar. Apenas a título de exemplo, pelo modelo proposto a receita atribuível ao Estado “A” será calculada a partir da soma do saldo entre débitos e créditos da parcela estadual do imposto dos estabelecimentos localizados em seu território, somando-se a parcela estadual do imposto incidente nas vendas de outros Estados para o Estado “A” (a qual já será cobrada com base na alíquota do Estado “A”) e subtraindo-se o imposto incidente nas vendas do Estado “A” para outros Estados. Vale notar que este modelo só é factível por conta da ampla disseminação do uso da nota fiscal eletrônica no Brasil.

A arrecadação do IBS e a distribuição da receita entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios serão geridas por um comitê gestor nacional, que será composto por representantes da União, dos Estados e dos Municípios, reforçando o caráter federativo do imposto. O comitê gestor será responsável também pela edição do regulamento do IBS e pela representação judicial e extrajudicial dos entes federativos nas questões relativas o imposto.

A fiscalização do IBS será feita de forma coordenada pelos fiscos das três esferas de governo, com base em critérios estabelecidos pelo comitê gestor nacional.

Por fim, o processo administrativo para solução de conflitos no âmbito do IBS deverá ser desenhado por lei complementar, contando com a representação dos vá- rios entes federativos. O processo judicial será executado em âmbito federal, mas com a participação coordenada dos procuradores de todos os entes federativos, segundo critérios estabelecidos pelo comitê gestor nacional.

Em suma, o modelo proposto na presente emenda busca preservar a autonomia dos entes federativos na administração de suas receitas, sem, no entanto, gerar complexidade para os contribuintes.

Ao extinguir-se a possibilidade de qualquer concessão de benefícios fiscais no âmbito do IBS, extingue-se também a guerra fiscal do ICMS e do ISS. Para promover o desenvolvimento regional, em substituição ao uso de benefícios fiscais pelos Esta- dos, propõe-se que haja a alocação de recursos da União para reforçar a política de desenvolvimento regional. A regulamentação dos valores e da forma de aplicação destes recursos não é, no entanto, definida na presente emenda à Constituição, de- vendo ser detalhada em legislação infraconstitucional.

Por fim, uma última mudança proposta com impacto federativo relevante é a alteração dos critérios de distribuição da cota-parte do ICMS, que é a parcela correspondente a 25% da receita do ICMS que é transferida aos Municípios do Estado. Atualmente, três quartos da cota-parte do ICMS são distribuídos proporcionalmente ao valor adicionado nos Municípios e um quarto com base em lei estadual. A distribuição da cota-parte com base no valor adicionado gera grandes distorções distributivas, pois beneficia desproporcionalmente pequenos municípios nos quais estão localizadas grandes unidades produtoras, em detrimento de municípios com grande população, mas poucas empresas.

Pela proposta, seria mantida a destinação de parte da receita estadual do IBS para os Municípios do Estado (cota-parte do IBS), bem como a definição em lei esta- dual dos critérios de distribuição de um quarto deste montante. Em contrapartida, a distribuição dos demais três quartos da cota-parte do IBS seria feita proporcional- mente à população dos Municípios e não mais ao valor adicionado, resultando em uma distribuição muito mais justa da receita entre os Municípios.

Transição para os contribuintes

Para viabilizar a migração do atual sistema de tributação de bens e serviços para o novo modelo propõem-se duas transições: uma contemplando a progressiva redução dos atuais tributos e sua substituição pelo IBS (transição para os contribuintes); outra contemplando o ajuste na distribuição da receita entre os Estados e Municípios, em função da adoção do princípio do destino (transição na distribuição federativa da receita). Neste item apresenta-se em maior detalhe a transição proposta para os contribuintes, sendo a transição na distribuição federativa da receita detalhada no item subsequente.

A substituição dos tributos atuais pelo IBS será feita em dez anos, sendo os dois primeiros anos um período de teste e os oito anos seguintes o período de transição propriamente dito. No período de teste o IBS será cobrado à alíquota de 1%, sendo o aumento de arrecadação compensado pela redução das alíquotas da Cofins, não afetando, portanto, os Estados e Municípios. Já no período de transição todas as alíquotas do ICMS, do ISS, do IPI, do PIS e da Cofins (ad valorem e ad rem, internas e interestaduais) serão reduzidas em 1/8 por ano, sendo estes cinco tributos extintos no oitavo ano.

Um dos objetivos do período de teste é o de fazer eventuais ajustes no IBS, pois se trata de um imposto novo, cuja operação precisa ser conhecida pelos contribuintes e pelo fisco.

Outro objetivo do período de teste é o de conhecer o potencial de arrecadação do IBS, pois isso permite fazer a transição mantendo-se a carga tributária constante. Como a receita dos cinco tributos atuais é conhecida, sabe-se que a perda de receita destes tributos no primeiro ano da transição será de 1/8 desta receita. Como a receita do IBS com uma alíquota de 1% é conhecida, sabe-se quanto terá de ser elevada a alíquota de referência do IBS (ou, mais precisamente, a soma das alíquotas de referência federal, estadual e municipal) para repor a perda de receita dos cinco tributos atuais no período.

Ou seja, o modelo proposto permite fazer a transição mantendo-se a carga tributária constante, sem gerar riscos de aumento da carga para os contribuintes, mas também sem gerar riscos de perda de receita para os entes federativos.

O detalhamento do procedimento de cálculo das alíquotas de referência do IBS caberá à lei complementar, mas a presente emenda já estabelece as principais diretrizes para este cálculo. Pela proposta, a calibragem das alíquotas de referência do IBS será feita de modo a repor, em cada ano da transição, a estimativa de perda de receita dos cinco tributos atuais decorrente da redução de suas alíquotas naquele ano. Eventuais erros de calibragem poderão ser corrigidos em anos subsequentes. As alíquotas de referência federal, estadual e municipal do IBS em cada ano da transição serão calculadas pelo TCU e aprovadas pelo Senado Federal.

Na regulamentação deste procedimento pela lei complementar, ficará claro que o processo de redução das alíquotas dos tributos atuais será simples. Ao invés de alterar as alíquotas na legislação, o que seria muito complexo, a redução será aplicada diretamente na emissão dos documentos fiscais. Ou seja, no primeiro ano da transição, a alíquota a ser aplicada no cálculo dos tributos atuais quando da emissão dos documentos fiscais será de 7/8 da alíquota prevista na legislação; no segundo ano da transição será de 6/8; e assim sucessivamente.

Todo o processo de transição toma como referência o ano em que for publicado o regulamento do IBS. Se o regulamento for publicado no primeiro semestre do ano, a cobrança do IBS (à alíquota de 1%) se iniciará no ano subsequente. Se for publicado no segundo semestre, a cobrança do IBS se iniciará no segundo ano subsequente. Isto significa que as empresas e o fisco terão pelo menos seis meses para se preparar entre a publicação do regulamento e o início da cobrança do imposto.

Vale ressaltar que a fixação das alíquotas de referência do IBS ao longo da transição, na forma descrita neste item, não impede que a União, os Estados e os Municípios fixem suas alíquotas, mesmo durante a transição, em valor distinto do da alíquota de referência. A garantia de manutenção da carga tributária durante a transição é o padrão que resulta do modelo proposto, mas não há restrição a que os entes federativos decidam cobrar mais ou menos de seus consumidores, como, aliás, não há restrições hoje (exceto em alguns casos) a que elevem ou reduzam as alíquotas de seus impostos.

A razão para a transição relativamente longa (dois anos de teste mais oito anos de transição) é que há muitos investimentos que foram realizados com base no sistema tributário atual. Uma transição muito curta poderia ser traumática para as em- presas, que poderiam se tornar não competitivas, levando a uma perda de capital, ou mesmo ao fechamento das empresas.

Por outro lado, o prazo de transição precisa ser curto o suficiente para que os novos investimentos sejam feitos com base no novo modelo e não no velho sistema tributário, o que é essencial para que a mudança no sistema tributário induza uma mudança na forma de organização da produção, a qual pode ter um impacto muito positivo para a produtividade do país já nos primeiros anos da transição.

Em princípio o prazo de transição proposto, de dez anos, atende bem a esses dois imperativos. É longo o suficiente para permitir um ajuste não traumático por parte das empresas que realizaram investimentos, mas é curto o suficiente para que os novos investimentos passem a ser realizados com base no novo sistema tributário.

Transição na distribuição federativa da receita

Com a adoção do princípio do destino – cujo efeito é fazer com que a distribuição da receita seja proporcional ao consumo – haverá uma redistribuição da arrecadação entre Estados e entre Municípios. Ainda que no longo prazo todos sejam beneficiados pelo maior crescimento da economia resultante da mudança no sistema tributário, no curto prazo haveria o risco de que alguns Estados e Municípios fossem prejudicados.

Para mitigar a possibilidade de perda de receita por parte de alguns Estados e Municípios, propõe-se um modelo de transição na distribuição da receita do IBS entre os entes federativos que dilui por um prazo muito longo o impacto da mudança. O modelo proposto só é viável porque a receita do IBS é arrecadada de forma centralizada, sendo então distribuída entre os Estados e os Municípios.

Pela proposta, nos primeiros vinte anos contados do início da transição, a distribuição da receita do IBS será feita de modo a repor, para cada Estado e para cada Município, o valor correspondente à redução da receita de ICMS e de ISS em cada ano da transição, corrigido pela inflação. Neste período, apenas a diferença entre o valor da receita do IBS correspondente à alíquota de referência e o valor que repõe a receita do ICMS e do ISS será distribuído pelo critério de destino.

Ou seja, este modelo garante que nos primeiros vinte anos nenhum Estado e nenhum Município terá uma redução do valor real de sua receita em decorrência da mudança do sistema tributário (exceto na hipótese, altamente improvável, de a parcela estadual e municipal da receita do IBS vir a ser menor que a redução da receita do ICMS e do ISS corrigida pela inflação). Mas neste período já haveria uma lenta migração para a distribuição da receita pelo princípio do destino, na medida em que o crescimento real da receita do IBS já seria distribuído proporcionalmente ao consumo em cada Estado e Município.

Nos trinta anos subsequentes, a parcela que repõe a perda de receita dos Esta- dos e Municípios com o ICMS e o ISS será progressivamente reduzida (ao ritmo de 1/30 por ano), havendo convergência completa para a distribuição da receita do IBS pelo princípio do destino apenas no quinquagésimo ano contado do início da transição.

Durante todo este período de cinquenta anos, a variação da receita (para maior ou menor) decorrente de mudanças na alíquota estadual ou municipal relativamente à alíquota de referência será integralmente apropriada como ganho ou perda de receita do Estado ou do Município que alterou a alíquota.

Ou seja, se um Estado ou Município optar por onerar ou desonerar seus consumidores através de uma elevação ou redução da alíquota do IBS, o ganho ou perda de receita será apenas do Estado ou do Município, não sendo considerado no cálculo da compensação dos efeitos da transição dos tributos atuais para o IBS.

Tratamento das vinculações e partilhas

Uma última característica importante do modelo proposto é a substituição dos atuais critérios de vinculação e partilha da receita dos tributos substituídos pelo IBS por um novo sistema que visa dar maior flexibilidade para os gestores públicos e transparência para os contribuintes, sem, no entanto, desproteger as áreas atualmente beneficiadas pela destinação da receita dos tributos atuais.

Pelo modelo proposto, cada uma das destinações do ICMS, do ISS, do IPI, do PIS e da Cofins atualmente previstas na Constituição Federal, nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas dos Municípios será substituída por uma alíquota singular do IBS, cuja soma corresponde à alíquota total do imposto de cada ente. A receita do IBS de cada ente federativo será distribuída entre cada uma das destinações proporcionalmente à participação da respectiva alíquota singular sobre a alíquota total do IBS.

No caso da União, a alíquota federal do IBS será composta pela soma de alíquotas singulares vinculadas às seguintes destinações:

  • seguridade social (destinação atual da Cofins);
  • financiamento do programa do seguro-desemprego e do abono salarial (destinação atual de 60% da receita do PIS);
  • financiamento de programas de desenvolvimento econômico (destinação atual de 40% da receita do PIS, transferida ao BNDES);
  • Fundo de Participação dos Estados (destinação atual de 21,5% da receita do IPI);
  • Fundo de Participação dos Municípios (destinação atual de 24,5% da receita do IPI);
  • programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste (destinação atual de 3% da receita do IPI);
  • transferências aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados (destinação atual de 10% da receita do IPI);
  • manutenção e desenvolvimento do ensino (destinação atual de 18% da receita do IPI, líquida das transferências aos Estados e Municípios, nos termos dos itens ,
  • “v” e “
  • vii”, acima);
  • (ações e serviços públicos de saúde (destinação atual de 15% da receita corrente líquida resultante da arrecadação do PIS, da Cofins e do IPI); e
  • recursos de alocação livre (correspondente à receita do PIS, da Cofins e do IPI não vinculada às destinações descritas acima).

Na redação da emenda, considerou-se como sendo de alocação livre a parcela da receita do PIS e da Cofins atualmente desvinculada por conta do mecanismo de Desvinculação de Receitas da União (DRU), previsto no art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Quando a DRU for extinta, haverá um ajuste das alíquotas singulares, com a redução da alíquota singular relativa aos recursos de alo- cação livre (item “x” da lista acima) e o aumento das alíquotas singulares relativa às destinações atuais do PIS e da Cofins (itens “i”, “ii” e “iii” da lista acima).

No caso dos Estados, a alíquota estadual do IBS será composta pela soma de alíquotas singulares vinculadas às seguintes destinações: (i) transferência aos municípios do Estado (destinação atual de 25% da receita do ICMS); (ii) manutenção e desenvolvimento do ensino (destinação atual de 25% da receita do ICMS, líquida das transferências aos municípios, de que trata o item “i” desta lista); (iii) ações e serviços públicos de saúde (destinação atual de 12% da receita do ICMS, líquida das transferências aos municípios, de que trata o item “i” desta lista); (iv) outras destinações do ICMS eventualmente previstas na Constituição do Estado; e (v) recursos de alocação livre (correspondente à receita do ICMS não vinculada às demais destinações desta lista).

No caso dos Municípios, a alíquota municipal do IBS será composta pela soma de alíquotas singulares vinculadas às seguintes destinações:

  • manutenção e desenvolvimento do ensino (destinação atual de 25% da receita do ISS);
  • ações e serviços públicos de saúde (destinação atual de 15% da receita do ISS);
  • outras destinações do ISS eventualmente previstas na Lei Orgânica do Município; e
  • recursos de alo- cação livre (correspondente à receita do ISS não vinculada às demais destinações desta lista).

Por fim, no caso do Distrito Federal, a alíquota distrital do IBS será composta pela soma de alíquotas singulares que correspondem às destinações do ICMS e do ISS descritas acima, além de outras destinações destes impostos eventualmente previstas em sua Constituição.

A exemplo do proposto para a alíquota total da União, dos Estados e dos Municípios, propõe-se que sejam fixadas alíquotas singulares de referência que são aquelas que correspondem exatamente à vinculação atual da receita do ICMS, do ISS, do PIS, da Cofins e do IPI a cada uma das destinações descritas nos parágrafos acima. As alíquotas singulares de referência serão calculadas pelo TCU e aprovadas pelo Senado Federal, sendo fixadas a cada ano da transição.

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios terão autonomia na fixação das alíquotas singulares acima ou abaixo das respectivas alíquotas de referência, observadas algumas restrições.

A primeira restrição diz respeito às alíquotas singulares vinculadas à destinação de recursos a outros entes da federação, as quais não poderão ser fixadas em valor inferior à respectiva alíquota de referência. Este é o caso das alíquotas singulares relativas à destinação de recursos ao FPE, ao FPM, aos Fundos Constitucionais de Financiamento e à compensação dos Estados pela desoneração da exportação de produtos industrializados, bem como daquela relativa à destinação de recursos da parcela estadual do IBS aos municípios (cota-parte do IBS).

A segunda restrição diz respeito à destinação de recursos à manutenção e desenvolvimento do ensino e às ações e serviços públicos de saúde. Neste caso, propõe-se que a soma das alíquotas singulares – da União, de cada Estado e de cada Município – relativas a estas destinações não possa ser fixada em valor inferior à soma das respectivas alíquotas de referência. Ou seja, protege-se a destinação de recursos à educação e à saúde, mas abre-se alguma flexibilidade para a alocação de recursos entre estas duas áreas, o que  faz sentido, pois Estados ou Municípios com população envelhecida precisam de mais recursos para a saúde e menos para a educação que aqueles com população jovem, e vice-versa.

Na ausência de disposição específica na legislação federal, estadual ou municipal, as alíquotas singulares serão as respectivas alíquotas singulares de referência aprovadas pelo Senado Federal.

O texto da emenda constitucional também prevê que a alíquota singular relativa à parcela de alocação livre da União, dos Estados e dos Municípios será calculada pela diferença entre a alíquota total do respectivo ente e as demais alíquotas singula- res. Isto significa que caso algum ente modifique a alíquota total do IBS e não altere as alíquotas singulares, o aumento ou redução da alíquota será integralmente feito na alíquota singular relativa à parcela de alocação livre.

O motivo desta mudança proposta no sistema de vinculações e partilhas é dar mais flexibilidade e transparência na gestão do orçamento público, sem desproteger áreas atualmente protegidas pela Constituição.

A título de exemplo, se atualmente um Estado quiser ampliar suas despesas com segurança pública em R$ 1 bilhão e financiar com o aumento da arrecadação do ICMS, ele terá de arrecadar mais de R$ 2 bilhões de ICMS para que sobre R$ 1 bilhão a ser alocado em segurança pública. Isto ocorre porque 25% do aumento da receita de ICMS terá de ser destinados aos municípios e, do que resta, 25% terá de ser alocados para a saúde e 12% para a educação.

Pela proposta, se o Estado quiser ampliar as despesas com segurança em R$ 1 bilhão, ele elevará a alíquota específica do IBS relativa aos recursos de alocação livre de modo a arrecadar apenas R$ 1 bilhão, que poderão ser integralmente destinados à segurança pública. Note-se que nem os municípios, nem a educação e nem a saúde foram prejudicados, pois não houve redução da receita destinada a estas finalidades, mas a elevação da receita do IBS foi apenas a suficiente para atender a finalidade que justificou o aumento da alíquota do imposto.

Este modelo não apenas reduz a grande rigidez que caracteriza o atual regime fiscal do Brasil, como também dá grande transparência ao custo para os consumido- res/eleitores do financiamento de cada política pública. Contribui-se, assim, para ele- var o grau de responsabilidade política do país, ao tornar mais claro para os eleitores o custo do financiamento do orçamento da União, de seu Estado e de seu Município.

Detalhamento do texto da emenda

A seguir apresentam-se as mudanças sugeridas no texto da Constituição Federal, visando a implementação das mudanças no sistema tributário descritas acima. Para facilitar a compreensão, é feita uma descrição de cada dispositivo incluído, alterado ou excluído no texto da Constituição Federal.

Mudanças no texto da Constituição com vigência imediata

O artigo 1º da proposta introduz as mudanças no texto da Constituição Federal relacionadas à criação do imposto sobre bens e serviços (IBS), as quais teriam vigên- cia imediata com a publicação da Emenda Constitucional. As mudanças sugeridas são detalhadas a seguir.

No art. 105, III, “d”, garante-se a competência do Superior Tribunal de Justiça para julgamento das questões relativas ao IBS (cuja criação está prevista no art. 152- A), dado o caráter nacional (e não meramente federal) da lei complementar que o instituirá.

A alteração do art. 109, I assegura a competência da justiça federal para o julgamento de causas relativas ao IBS, através da inclusão de referência ao comitê gestor nacional do IBS, a quem cabe a representação judicial e extrajudicial da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios nas causas relativas ao IBS.

A alteração do art. 146, III, d, objetiva incluir o IBS entre os tributos abrangidos pelo SIMPLES Nacional.

A inclusão do inciso V no § 1º do art. 146 (anteriormente parágrafo único) tem como objetivo permitir que o optante pelo SIMPLES Nacional possa recolher o IBS de forma segregada, se assim o desejar. A ideia é que as empresas optantes pelo SIM- PLES Nacional possam continuar nesse sistema para o recolhimento dos demais tributos e optar pelo regime não-cumulativo do IBS se lhes for economicamente mais favorável. Esta mudança é complementada pela inclusão do § 2º no art. 146, a qual explicita que os contribuintes que optarem pelo recolhimento do IBS através do SIM- PLES Nacional não poderão se apropriar de nem transferir créditos do imposto a terceiros. A impossibilidade de aplicação da não-cumulatividade no regime do SIMPLES Nacional decorre da obediência a um dos principais vetores do IVA, que é propiciar um sistema uniforme de incidência e simplicidade de apuração e arrecadação.

O art. 152-A trata da instituição do IBS e estabelece as principais características do imposto, conforme se descreve a seguir.

O caput do art. 152-A estabelece que o IBS será instituído por lei complementar de caráter nacional, a exemplo do que ocorre com a Lei Complementar nº 116, que uniformizou a incidência do imposto sobre serviços (ISS). Entretanto, diferentemente do que ocorre com o ISS, a competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Município somente será exercida por meio da alteração de suas alíquotas. Não é permitida qualquer outra disposição relativa ao IBS na legislação dos entes federativos, garantindo-se efetividade à uniformidade nacional do imposto e, ao mesmo tempo, autonomia financeira dos entes na gestão de seus orçamentos.

O § 1º do art. 152-A enumera a principais características e valores do IBS. No inciso I, elencam-se operações que estão incluídas na tributação do IBS, explicitando que sua denominação (bens e serviços) deve ser interpretada no sentido  mais   amplo possível, alcançando também  as operações com intangíveis e direitos e a locação de bens.

É importante anotar que a melhor interpretação sempre deverá considerar que o objetivo deste imposto é tributar o consumo, qualquer que seja ele. Assim, operações com bens intangíveis, como o streaming de músicas e vídeos, as- sim como as operações que envolvem a transferência do direito de uso, gozo ou disposição de bens tangíveis e intangíveis, sejam imóveis, softwares, licenças de comercialização ou distribuição etc., devem ser tributadas pelo IBS. O contribuinte do imposto incidente sobre o consumo é consumidor final. É apenas a preponderância da eficiência na arrecadação que impõe a cobrança sobre as empresas envolvidas na cadeia de produção e circulação. Dá-se, assim, ao imposto sobre o consumo o formato de imposto sobre o valor agregado (IVA), recolhido pelos agentes econômicos.

Atendendo ao princípio do destino e ao objetivo de tributar bens e serviços produzidos domesticamente e importados de forma isonômica, na alínea “d” do inciso I, se estabelece que o IBS incide também nas importações de quaisquer utilidades.

No inciso II, busca-se evitar a fragmentação legal que caracteriza atualmente a legislação tributária, com inúmeras leis, medidas provisórias e mesmo decretos-lei que tratam do mesmo assunto. Assim, por determinação constitucional, qualquer disposição inicial ou alteração posterior do IBS deve ser feita na mesma lei complementar. Essa determinação é importante, pois a fragmentação legislativa cria situações como a revogação tácita de dispositivos, que induzem a erros e dificultam a interpretação da legislação.

No inciso III garante-se a não-cumulatividade do IBS da forma simples como ela deve ser: o imposto que incide nas etapas anteriores, sendo destacado em documento fiscal, gera crédito para as etapas posteriores. Deve-se extinguir a anomalia do “cré- dito físico” e deve-se assegurar a devolução dos créditos acumulados, qualquer que seja a sua origem, caso contrário não se garante a não-cumulatividade. Essa sistemática assegura que o imposto sobre bens e serviços arrecadado durante as etapas de produção e circulação seja exatamente o mesmo caso ele fosse cobrado apenas do consumidor final. As únicas exceções ao regime de crédito amplo (a serem reguladas na lei complementar) devem ser aquelas relativas ao consumo pessoal, uma vez que o regime não-cumulativo do IBS não deve ser utilizado para desonerar o consumo dos sócios da empresa, ou mesmo de seus empregados.

O inciso IV busca garantir que o IBS seja utilizado exclusivamente para gerar receita tributária, despindo o imposto de quaisquer funções extrafiscais. Além de subjetivos e ineficientes economicamente, os benefícios no âmbito do IVA geram complexidade, contencioso e pressão de interesses setoriais sobre o sistema tributário. Este inciso garante a uniformidade efetiva de alíquotas e, também, evita as inúmeras distorções hoje existentes em razão da diferenciação da tributação resultante da concessão de incentivos e benefícios tributários.

O inciso V deixa claro que a não cobrança do IBS nas exportações ocorre sem prejuízo da manutenção dos créditos, característica essencial da tributação no destino, que visa garantir que haja uma real não-incidência em benefício da competitividade das exportações brasileiras para o exterior.

No inciso VI estabelece-se que a alíquota do IBS será uniforme para todos os bens, serviços e direitos. Com a adoção de alíquota uniforme, garante-se a impossibilidade de captura do sistema tributário por interesses setoriais e eliminam-se as per- versas consequências, em termos de contencioso e de custo de conformidade, dos sistemas de alíquotas múltiplas, além dos planejamentos tributários decorrentes da classificação dos bens ou serviços. Além disso, a alíquota uniforme garante transparência do tributo cobrado por cada ente federativo, permitindo o exercício da cidadania mediante a participação dos cidadãos na discussão sobre a carga tributária.

O § 2º do art. 152-A deixa claro que o IBS é, do ponto de vista da aplicação da legislação e dos contribuintes, um único imposto, formado pela soma de três alíquotas: federal, estadual ou distrital e municipal.

O inciso I desse parágrafo assegura que, embora o IBS seja instituído em cará- ter nacional por meio de lei complementar, a autonomia federativa dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios fique garantida pela faculdade de alterar as alíquotas por lei ordinária.

Já o inciso II do § 2º estabelece que, na ausência de lei – federal, estadual, distrital ou municipal – que fixe a alíquota em valor distinto, a alíquota do imposto será a alíquota de referência, que é aquela que repõe a receita atual dos tributos substituídos pelo IBS. Ou seja, a alíquota de referência federal do IBS é aquela que repõe a receita do IPI, do PIS e da Cofins (deduzida a receita obtida com a cobrança dos impostos seletivos); a alíquota de referência estadual do IBS é aquela que repõe a receita do ICMS do conjunto dos Estados; e a alíquota de referência municipal do IBS é aquela que repõe a receita do ISS do conjunto dos municípios. Os critérios para o cálculo das alíquotas de referência do IBS são definidos no art. 119 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

O § 3º do art. 152-A alinha o IBS com o princípio do destino nas operações interestaduais e intermunicipais. Pelo modelo proposto, a alíquota a ser aplicada é aquela do Estado e do Município de destino, e o produto da arrecadação decorrente da incidência dessa alíquota pertence ao Estado e ao Município onde está localizado o destinatário da operação, seja ele contribuinte do imposto ou consumidor final.

Através do § 4º do art. 152-A se evita a anomalia do sistema atual, em que o ICMS e o ISS são apurados e pagos por cada estabelecimento físico. No sistema proposto, a despeito de a escrituração ser realizada por estabelecimento para fins de repartição das receitas entre os entes federativos, o contribuinte apura e paga o imposto de forma centralizada, consolidando os débitos e créditos de seus vários estabelecimentos no país, independentemente de sua localização.

O § 5º do art. 152-A estabelece o critério de distribuição da receita do IBS entre a União, cada Estado e cada Município, a qual será feita com base no saldo líquido entre débitos e créditos atribuível a cada ente. Quando tomado em conjunto com o disposto no § 3º do mesmo artigo e com a aplicação plena da não-cumulatividade, este dispositivo resulta na distribuição da receita proporcionalmente ao consumo final realizado no território de cada ente federativo, que é o resultado da aplicação do princípio do destino.

Já o § 6º do art. 152-A prevê a criação do comitê gestor nacional do IBS,  que será composto por representantes da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios. A criação do comitê gestor – que será responsável pela regulamentação, bem como pela gestão da arrecadação centralizada e pela distribuição da receita do IBS – reforça o caráter nacional do imposto. O comitê gestor será responsável também pela coordenação da atuação dos fiscos federal, estaduais e municipais na fiscalização e na cobrança do IBS, assim como pela representação judicial e extrajudicial dos três níveis de governo nas questões relativas ao imposto.

O §7º do art. 152-A complementa o parágrafo anterior ao estabelecer que a representação judicial ou extrajudicial do comitê gestor do IBS será feita, de forma coordenada, pelas procuradorias da Fazenda Nacional, dos Estados e dos Municípios.

O §8º do art. 152-A, por sua vez, atribui à lei complementar o papel de regular, em nível nacional, o contencioso administrativo relativo ao IBS.

Por fim, o § 9º do art. 152-A excetua da vedação à concessão de isenções e benefícios fiscais a criação de um mecanismo voltado a devolver aos consumidores de baixa renda, através de instrumentos de transferência de renda, parcela do IBS pago em suas aquisições de bens e serviços. Na medida em que se propõe a adoção de uma alíquota uniforme para todos os bens e serviços, esse dispositivo visa melhorar o impacto distributivo da tributação do consumo, através de um mecanismo muito mais eficiente que a desoneração da cesta básica.

Através da inclusão do inciso III no art. 154, introduz-se na Constituição a possibilidade de criação de impostos seletivos, que têm como objetivo onerar o consumo de bens e serviços geradores de externalidades negativas ou cujo consumo se deseja desestimular, como cigarros e bebidas alcoólicas.

Os arts. 159-A a 159-G, incluídos na Constituição pela presente emenda, têm como objetivo criar o sistema de alíquotas singulares, que irá regular a destinação da receita do IBS a finalidades específicas, substituindo o atual regime de vinculações e partilhas do PIS, da Cofins, do IPI, do ICMS e do ISS. A descrição detalhada do funcionamento do novo sistema proposto encontra-se no item 2.e. desta Justificativa.

Os arts. 159-A a 159-C estabelecem as destinações das alíquotas singulares da parcela federal, estadual e distrital e municipal, respectivamente, do IBS. Já o art. 159- D estabelece que a receita do IBS da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios será distribuída entre as destinações previstas nos artigos anteriores proporcionalmente à participação de cada alíquota singular na alíquota total do imposto.

No art. 159-E estabelece-se que, na ausência de disposição específica na lei federal, estadual ou municipal, as alíquotas singulares do IBS corresponderão às respectivas alíquotas singulares de referência (fixadas nos termos do art. 119 do ADCT), que são aquelas que repõem as parcelas dos tributos substituídos pelo IBS vinculadas a cada uma das destinações previstas nos arts. 159-A a 159-C. Já o parágrafo único deste artigo estabelece que as alíquotas singulares relacionadas à transferência de recursos a outras  unidades da federação não poderão ser fixadas em percentual inferior à respectiva alíquota de referência e que a soma das alíquotas singulares relacionadas à destinação de recursos à saúde e à educação (da União, dos Estados e dos Municípios) não poderá ser inferior à soma das respectivas alíquotas de referência.

O art. 159-F apenas reproduz, para a alíquota singular do IBS relacionada à transferência de recursos da União aos Estados e ao Distrito Federal proporcional- mente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados, os dispositivos constitucionais atuais relativos ao IPI, que constam dos §§ 2º e 3º do art. 159. Tais dispositivos estabelecem que nenhuma unidade federada poderá receber mais de 20% do total destes recursos e que os Estados entregarão aos respectivos Municípios 25% destes recursos, observados os critérios de distribuição da cota-parte do IBS.

No art. 159-G são estabelecidos os critérios de distribuição da cota-parte do IBS (parcela estadual do IBS transferida aos respectivos municípios). A proposta é que três quartos deste montante seja distribuído proporcionalmente à população de cada Município e um quarto de acordo com o disposto em lei estadual. A mudança no critério de distribuição relativamente à cota-parte do ICMS visa uma distribuição mais justa destes recursos relativamente ao critério atual, baseado dominantemente no valor adicionado por Município.

Através da inclusão do inciso IV no caput do art. 161 busca-se apenas esclarecer que a lei complementar disporá sobre a forma de cálculo da distribuição das parcelas da receita do IBS da União, dos Estados e dos Municípios relativas a cada alíquota singular do IBS.

Já a modificação do inciso IV do caput do art. 167 tem como objetivo excluir as destinações relacionadas às alíquotas singulares do IBS da vedação à vinculação da receita de impostos.

As alterações introduzidas no § 2º do art. 198 (inclusive no inciso II deste parágrafo) estabelecem que os recursos correspondentes às alíquotas singulares do IBS da União, dos Estados e dos Municípios vinculadas às ações e serviços públicos de saúde substituirão: no caso da União, a parcela da receita corrente líquida do IPI, do PIS e da Cofins destinada às ações e serviços públicos de saúde; e, no caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a parcela do ICMS e do ISS vinculada às ações e serviços públicos de saúde.

Por fim, através da inclusão do § 7º no art. 212, se estabelece que as destinações correspondentes às alíquotas singulares do IBS da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios vinculadas à manutenção e ao desenvolvimento do ensino substituem a destinação atual de uma porcentagem da receita do IPI, do ICMS e do ISS.

Mudanças no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias com vigência imediata

O art. 2º da proposta introduz as mudanças no texto do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) relacionadas à criação do imposto sobre bens e serviços (IBS), as quais entrarão em vigor com a publicação da Emenda Constitucional. As mudanças sugeridas são detalhadas a seguir.

O inciso II do art. 60 do ADCT é modificado de forma a adaptar a regulamentação do FUNDEB às mudanças decorrentes da criação do IBS e da substituição do atual regime de vinculações e partilhas pelo modelo de alíquotas singulares do IBS.

O art. 115 do ADCT, incluído pela atual proposta de emenda, estabelece um prazo para envio ao Congresso Nacional, pelo Presidente da República, do projeto da lei complementar que regulará o IBS. Através do § 1º deste artigo define-se que a Lei Complementar que regula o IBS estabelecerá prazos para  a indicação dos representantes da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios que comporão o comitê gestor nacional do IBS, bem como para a publicação, pelo comitê gestor, do regula- mento do IBS. Os §§ 2º e 3º deste artigo estabelecem que, na hipótese de descumprimento destes prazos, caberá ao Presidente da República fazer a indicação dos representantes dos Estados e Municípios no comitê gestor, bem como publicar o regulamento do IBS na forma de Decreto Presidencial. O objetivo dos dispositivos deste artigo é apenas o de buscar evitar um improvável bloqueio à introdução do IBS, pois o imposto só começará a ser cobrado após a publicação de seu regulamento.

Os arts. 116 a 120 do ADCT, incluídos por esta proposta de emenda, regulamentam a transição do atual sistema de tributação de bens e serviços para o sistema baseado no IBS.

O art. 116 do ADCT, além de explicitar que a substituição do ICMS, do ISS, do IPI, do PIS, da Cofins e da Cofins-importação pelo IBS será regulada pelos arts. 117 a 120 do ADCT, define o ano de referência, que é o ano anterior ao início da cobrança do IBS. Pela proposta, o ano de referência será o ano de publicação do regulamento do IBS, caso este seja publicado no primeiro semestre do ano, ou o ano subsequente ao de publicação do regulamento do IBS, caso este seja publicado no segundo se- mestre do ano.

O art. 117 do ADCT regulamenta o período de teste do IBS, que ocorrerá nos primeiro e no segundo anos subsequentes ao ano de referência. Estabelece-se que, neste período, a alíquota do IBS será de 1% e que a estimativa de arrecadação do novo imposto será compensada pela redução das alíquotas da Cofins e da Cofins-importação conforme critérios definidos pelo Senado Federal, com base em cálculos elaborados pelo Tribunal de Contas da União (TCU). Também se estabelece que, durante este período, a receita do IBS será destinada à seguridade social, observada a incidência da DRU, caso esta esteja em vigor na época.

A progressiva substituição do ICMS, do ISS, do IPI, do PIS, da Cofins e da Cofins-importação pelo IBS é regulamentada pelos arts. 118 e 119 do ADCT, que tratam do período de transição para o novo modelo.

O art. 118 do ADCT estabelece a progressiva redução das alíquotas dos tributos substituídos pelo IBS, ao ritmo de 1/8 por ano relativamente às alíquotas previstas nas respectivas legislações. Esta redução será iniciada no terceiro subsequente ao ano de referência e será completada no décimo ano subsequente ao ano de referência, quando o ICMS, o ISS, o IPI, o PIS, a Cofins e a Cofins-importação serão extintos.

Já o art. 119 do ADCT trata do critério para a fixação das alíquotas de referência do IBS (federal, estadual e municipal), que são aquelas que repõem, a cada ano da transição, a redução da receita dos tributos substituídos pelo IBS. Neste contexto, a alíquota federal de referência do IBS é aquela que repõe a redução da receita do IPI, do PIS, da Cofins e da Cofins-importação; a alíquota estadual de referência do IBS é aquela que repõe a receita do ICMS do conjunto dos Estados do país e a alíquota municipal de referência do IBS é aquela que repõe a receita do ISS do conjunto dos municípios do país.

Os §§ 1º a 3º do art. 119 do ADCT tratam dos critérios de cálculo das alíquotas singulares de referência da União, dos Estados e dos Municípios, os quais são fixados com base nas porcentagens de destinação atuais do IPI, do ICMS, do ISS, do PIS, da Cofins e da Cofins-importação, conforme descrito no item 2.e. desta Justificativa.

Já o § 4º do art. 119 do ADCT estabelece que as alíquotas de referência e as alíquotas singulares de referência serão fixadas pelo Senado Federal no ano anterior a sua vigência, com base em cálculos realizados pelo TCU. A metodologia de cálculo das alíquotas de referência será detalhada na lei complementar que regula o IBS, mas a presente proposta de emenda deixa claro que tomará por base a arrecadação do IBS e dos tributos por ele substituídos em períodos anteriores à fixação das alíquotas de referência, podendo eventuais desvios serem corrigidos em períodos subsequentes.

Por fim, o art. 120 do ADCT regulamenta a transição na distribuição da receita do IBS entre os Estados e os Municípios. No caput do artigo se estabelece que, nos quarenta e nove anos contados a partir do início da redução das alíquotas do ICMS e do ISS, o valor da receita do IBS transferido  a cada Estado, Distrito Federal e Município corresponderá à soma de: (i) o valor equivalente à redução de sua receita de ICMS e de ISS em cada ano da transição, atualizado monetariamente; e (ii) o acréscimo ou redução da receita de IBS do ente resultante de eventuais alterações de sua alíquota do imposto relativamente à alíquota de referência. Tal mecanismo garante que, se a alíquota do IBS do Estado ou Município for a alíquota de referência, sua parcela da receita do IBS será equivalente à perda de receita de ICMS ou ISS, corrigida pela inflação. Se, no entanto, o Estado ou Município alterar a alíquota do IBS relativamente à alíquota de referência, o ganho ou perda de receita do imposto será integralmente absorvido pelo ente.

Como a receita do IBS tende a ser maior (e pode, eventualmente, ser menor) que o montante que repõe a redução da receita real de ICMS e de ISS, o § 1º do art. 120 do ADCT estabelece que este diferencial de receita será distribuído entre os Estados e Municípios proporcionalmente ao saldo entre débitos e créditos do imposto atribuível a cada ente, apurado com base nas alíquotas estadual e municipal de referência. Na prática isto significa que o crescimento real da receita do IBS (ou uma improvável queda real) será distribuído pelo princípio do destino, ou seja, proporcional- mente ao consumo de cada Estado ou Município.

O § 2º do art. 120 do ADCT estabelece que do vigésimo primeiro ao quadragésimo nono ano, contados a partir da redução das alíquotas do ICMS e do ISS, a par- cela do IBS que repõe a receita real do ICMS e do ISS será progressivamente reduzida, ao ritmo de 1/30 por ano. Isto significa que a reposição integral da perda de receita dos Estados e dos Municípios será mantida durante vinte anos e que, do vigésimo primeiro ao quadragésimo nono ano, esta parcela será progressivamente reduzida. Na prática, esta redução progressiva da reposição da receita dos tributos substituídos pelo IBS implica em que parcela crescente da receita do IBS será distribuída nos termos do § 1º deste artigo, ou seja, pelo princípio do destino. O processo de transição para a distribuição integral da receita do IBS pelo princípio do destino (nos termos previstos no § 5º do art. 152-A da Constituição) será finalizado no quinquagésimo ano, conforme estabelecido no § 3º do art. 120 do ADCT.

A operacionalização da transição na distribuição da receita do IBS entre os Estados e os Municípios será feita pelo comitê gestor nacional do imposto, conforme estabelece o § 4º do art. 120 do ADCT.

Mudanças no texto da Constituição com vigência diferida

O art. 3º da proposta trata das modificações no texto da Constituição Federal que entrarão em vigor no décimo ano subsequente ao ano de referência, quando serão extintos o IPI (art. 153, IV da Constituição e § 3º do mesmo artigo), o ICMS (art. 155, II e §§ 2º a 5º do mesmo artigo), o ISS (art. 156, III e § 3º do mesmo artigo), a Cofins (art. 195, I, “b”), a Cofins-importação (art. 195, IV) e o PIS (art. 239). O ano de referência é aquele definido nos termos do parágrafo único do art. 116 do ADCT, sendo fixado com base na data de publicação do regulamento do IBS.

De modo geral, todas as revogações e alterações de dispositivos constitucionais feitos através do art. 3º da presente proposta têm como objetivo ajustar o texto constitucional à revogação dos cinco tributos substituídos pelo IBS, eliminando não apenas os dispositivos que instituem tais tributos, mas também ajustando a redação dos dispositivos que a eles fazem referência.

Alguns dos dispositivos revogados (em particular aqueles que constam dos arts. 158 e 159 da Constituição) estabelecem critérios de vinculação e partilha da receita dos tributos revogados que são substituídos pelo modelo baseado em alíquotas singulares, nos termos ora proposto.

Nas alterações promovidas no art. 195, revogam-se o § 12 (que dispõe que a lei estabelecerá os setores para os quais a Cofins e a Cofins-importação serão não-cumulativas) e o § 13 (que define que o disposto no § 12 será aplicado na hipótese de substituição da contribuição patronal sobre a folha por contribuição incidente sobre a receita ou o faturamento). Estes dois parágrafos são substituídos pelo § 14, que mantém o disposto no atual texto constitucional, eliminando a referência à Cofins e à Cofins-importação.

Por fim, as alterações promovidas no art. 239 da Constituição eliminam a referência à contribuição para o Programa de Integração Social (PIS), mas mantêm a referência à contribuição para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep). O motivo para a manutenção do Pasep é que este incide sobre a folha de pagamentos dos servidores públicos, base de incidência que não está sendo substituída pelo IBS. Já as mudanças propostas no art. 3º deste artigo visam substituir a referência aos empregadores que contribuem para o PIS pela referência aos empregadores que contribuem para o IBS, como base para o direito à percepção do abono salarial pelos empregados.

Mudanças no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias com vigência Diferida

O art. 4º da proposta trata das modificações no texto do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias que entrarão em vigor no décimo ano subsequente ao ano de referência, quando serão extintos os tributos substituídos pelo IBS.

A primeira mudança diz respeito ao inciso II do caput do art. 60 (recursos do FUNDEB), do qual são excluídas as referências ao ICMS (art. 155, II da Constituição), à Cota-parte do ICMS (art. 157, IV da Constituição) e à destinação de 10% da receita do IPI aos Estados, proporcionalmente ao valor das exportações de produtos industrializados (art. 159, II). Vale notar que todas estas destinações serão substituídas pela destinação de parte da receita do IBS.

A segunda mudança é a revogação do art. 91, que trata da compensação dos Estados e do Distrito Federal por conta da desoneração de ICMS nas exportações de produtos primários e semielaborados. Como o próprio § 2º deste artigo prevê que a compensação cessará quando o ICMS for cobrado dominantemente no destino, e como o IBS, que substitui o ICMS, é cobrado no destino, entende-se que o dispositivo se torna desnecessário.

Outros dispositivos O art. 5º da proposta define de sua vigência, estabelecendo que: (i) os arts. 1º e 2º (que tratam das mudanças no texto da Constituição e do ADCT decorrentes da criação do IBS) entram em vigor imediatamente; e (ii) que os arts. 3º e 4º (que tratam das mudanças no texto da Constituição e do ADCT decorrentes da revogação do IPI, do ICMS, do ISS, da Cofins, da Cofins-importação e do PIS) entram em vigor no décimo ano subsequente ao ano de referência.

Já o art. 6º da proposta trata da revogação dos dispositivos constitucionais relativos aos tributos substituídos pelo IBS e do art. 91 do ADCT, no décimo ano subsequente ao ano de referência.

Comentários finais

Como mencionado no início desta justificativa, a presente Proposta de Emenda à Constituição tem como objetivo promover uma radical simplificação do sistema brasileiro de tributação de bens e serviços, cujas distorções resultam em iniquidades e, principalmente, em uma enorme redução da produtividade e do potencial de crescimento do Brasil.

A base da proposta é a substituição de cinco tributos atuais – IPI, ICMS, ISS, PIS e Cofins – por um único imposto sobre bens e serviços (IBS). Tal mudança, no entanto, não resultará em redução da autonomia dos entes federativos, na medida em que os Estados e os Municípios poderão administrar a alíquota do IBS. Este modelo é possível, pois a alíquota do IBS será composta pela soma das alíquotas federal, estadual e municipal do imposto.

Com este desenho consegue-se que o IBS seja, para o contribuinte, um único imposto – com legislação uniforme e cobrança centralizada. Mas para os Estados e Municípios é como se cada ente federativo possuísse seu próprio imposto, cuja alíquota pode ser modificada atendendo às necessidades das finanças locais.

As características do IBS são aquelas de um bom imposto sobre o valor adicionado (IVA), padrão mundial de tributação do consumo. Entre estas características destacam-se:

  • a incidência sobre uma base ampla de bens e serviços (incluindo intangíveis e direitos);
  • a aplicação plena do princípio da não-cumulatividade, caracterizada pela recuperação integral do imposto incidente nas etapas anteriores do processo de produção e comercialização dos bens e serviços;
  • a desoneração completa das exportações e dos investimentos;
  • a recuperação integral e tempestiva dos créditos acumulados pelos contribuintes; (v) a aplicação do princípio do destino, pelo qual – nas exportações, ou nas transações internas entre os entes federativos – o imposto pertence ao país ou ao Estado e Município de destino. Um imposto com estas características é, efetivamente, um imposto sobre o consumo, ainda que cobrado ao longo da cadeia de produção e comercialização.

Em linha com as melhores práticas internacionais (e com a maioria dos IVAs modernos), propõe-se que o IBS tenha uma alíquota uniforme para todos os bens e serviços, ainda que podendo variar entre Estados e Municípios. A alíquota uniforme elimina a necessidade de classificação de bens e serviços, reduzindo a complexidade e o contencioso relativo ao imposto, além de fechar o espaço para pressões setoriais e dar grande transparência para os consumidores/eleitores sobre o custo de financia- mento da União, dos Estados e dos Municípios.

De modo semelhante, propõe-se que o IBS não contemple qualquer forma de benefício fiscal, exceto um sistema de devolução para as famílias mais pobres, através de mecanismos de transferência de renda, de parcela do imposto incidente sobre suas aquisições. Com este modelo reduz-se significativamente, ou mesmo se reverte, o efeito regressivo da tributação do consumo, através de um sistema muito menos custoso e mais eficiente que a desoneração da cesta básica de alimentos.

Os benefícios para o Brasil da substituição dos atuais tributos sobre bens e ser- viços pelo IBS são enormes: não apenas do ponto de vista da simplicidade, da eficiência econômica e da produtividade, mas também do ponto de vista distributivo. O grande problema é como superar as resistências de parte do setor empresarial e de alguns entes federativos à mudança.

Para mitigar essas resistências, propõem-se duas transições: uma para a substituição dos tributos atuais pelo IBS e outra na distribuição da receita do IBS entre os Estados e os Municípios.

Para a substituição dos tributos atuais pelo IBS, propõe-se uma transição em dez anos. Os primeiros dois anos seriam um período de teste do IBS, que seria cobrado a uma alíquota de 1% (reduzindo-se as alíquotas da Cofins para não haver aumento da carga tributária). Nos oito anos seguintes as alíquotas do ICMS, do ISS, do IPI, do PIS e da Cofins seriam progressivamente reduzidas, sendo a perda de receita desses tributos compensada pelo aumento da alíquota do IBS. Como o potencial de arrecadação do IBS será conhecido após o período de teste, é possível fazer a transição mantendo-se a carga tributária constante, sem criar risco para as finanças dos entes federativos, nem para os contribuintes.

O período de transição relativamente longo, de dez anos, é necessário para que empresas que realizaram investimentos com base no sistema tributário atual (e todas suas distorções) se adaptem ao IBS de forma suave, sem correr o risco de desvalorização dos investimentos já realizados, o que ocorreria no caso de uma transição muito rápida.

Já para a distribuição da receita do IBS entre os Estados e os Municípios, pro- põe-se uma transição ainda mais longa, de cinquenta anos. Nos primeiros vinte anos, o valor da receita atual do ICMS e do ISS de cada Estado e de cada Município, corrigido pela inflação, seria mantido. Apenas o crescimento real da receita do IBS seria distribuído pelo princípio do destino, ou seja, proporcionalmente ao consumo. Nos trinta anos subsequentes, a parcela que repõe a receita real do ICMS e do ISS seria progressivamente reduzida, alcançando-se a distribuição integral da receita do IBS pelo princípio do destino ao final dos cinquenta anos.

Com este modelo, espera-se que a resistência de Estados ou Municípios que eventualmente se sintam prejudicados pela mudança seja bastante mitigada, até por- que todos os entes da federação serão beneficiados pelo maior crescimento da economia. É importante notar que este modelo só é viável porque a receita do IBS é arrecadada de forma centralizada, sendo posteriormente distribuída para os entes federativos. A arrecadação do imposto e sua distribuição serão administradas por um comitê gestor composto por representantes da União, dos Estados e Distrito Federal e dos Municípios, reforçando o caráter federativo e integrador do IBS.

A proposta pressupõe que haverá a alocação de recursos da União para reforçar a política de desenvolvimento regional, criando mecanismos mais eficientes de redução das desigualdades regionais que a concessão de benefícios de ICMS, no âmbito da guerra fiscal.

Por fim, propõe-se a substituição do atual sistema de vinculação e partilha da receita do ICMS, do ISS, do IPI, do PIS e da Cofins por um novo modelo, baseado em alíquotas singulares do IBS (cuja soma corresponde à alíquota total do imposto), que podem ser gerenciadas individualmente. Haverá um piso para as alíquotas singulares relativas à destinação da receita da União para os Estados e Municípios e dos Estados para os Municípios, bem como para aquelas relativas à destinação de recursos para a educação e a saúde, de modo a garantir que não haverá perdas relativamente a situação atual.

A vantagem do novo modelo é que ele reduz muito a rigidez orçamentária, dando maior flexibilidade para a União, os Estados e os Municípios na gestão de sua receita e de seus orçamentos, bem como garantindo maior transparência para os eleitores sobre o custo do financiamento das políticas públicas.

Em suma, caso esta proposta de emenda constitucional seja aprovada, o resultado será uma enorme simplificação do sistema tributário brasileiro, da qual resultará uma melhoria expressiva do ambiente de negócios e um grande aumento do potencial de cresci- mento do Brasil. A mudança eliminará a guerra fiscal fratricida entre Estados e entre Municípios, sem, no entanto, reduzir a autonomia dos entes federativos na gestão de suas receitas. Por fim, com as alterações propostas ao texto constitucional, haverá uma grande redução da rigidez orçamentária e uma maior transparência, para os eleitores, do custo de financiamento do poder público, contribuindo para aumentar a responsabilidade política no país.”